Este año 2020 todas las Administraciones Tributarias (AATT) del planeta lo comenzaron aplicando un plan de control tributario o plan anual de fiscalización, reflejando su estrategia de control, inserta dentro de la estrategia general de elevar los niveles de cumplimiento voluntario por parte de los contribuyentes buscando un equilibrio entre la función de control y la de servicios.
Ahora bien, la crisis sin precedentes en lo económico, sanitario y social que estamos atravesando producto de la pandemia del coronavirus obliga a las AATT a reformular dichos planes anuales de control e ir revisándolos en forma permanente ya que la incertidumbre es la palabra que domina el escenario actual.
Por un lado, se está produciendo una enorme pérdida de la recaudación producto de esa crisis, pero al mismo tiempo todos miran más que nunca la actuación de las AATT ya que se necesita Salvaguardar los ingresos impositivos para proteger la financiación de gastos para afrontarla, incluyendo el mantenimiento y expansión de los programas gubernamentales de protección social, y por sobre todo las AATT deben estar listas para restaurar los niveles de cumplimiento cuanto antes.
La desigualdad, la informalidad, la pérdida de empleos y la pobreza están aumentando en forma exponencial en estos momentos, lo que lleva más que nunca a buscar las estrategias necesarias para reducir la evasión tributaria y los flujos financieros ilícitos para aumentar el espacio fiscal[1].
Por todo ello, mediante en el presente quería compartir algunos aspectos que entiendo las AATT deben considerar a la hora de reformular sus planes de control e ir permanentemente monitoreando los resultados.
Cabe resaltar que algunas AATT han reducido sus actividades de fiscalización y cobro de deuda morosa en atención a las severas presiones financieras que enfrentan muchas empresas e individuos.
Esta reducción debe ser temporal para mitigar el riesgo de que el incumplimiento se arraigue en el sistema tributario y sea difícil de revertir después de que la crisis haya pasado.
No debemos perder de vista que la fiscalización tiene por objetivo maximizar el riesgo subjetivo luchando contra el fraude fiscal y modificando conductas de los contribuyentes de modo que el cumplimiento voluntario sea cada vez mayor, ya que el porcentaje que se obtiene como recaudación directa por las acciones de fiscalización no supera del 2% al 3% de la recaudación total.
Por eso, como lo afirmamos el gran objetivo de la AT moderna no es descubrir mucho fraude fiscal, sino que cada vez haya menos fraude fiscal[2].
En el Plan Anual de Control o Plan Anual de Fiscalización se establecen las pautas, métodos y recursos humanos necesarios para cumplir las estrategias y políticas en materia de fiscalización. Se identifican los sectores a fiscalizar y las clases de actuaciones a realizar es decir controles masivos, controles intensivos. Cabe aquí destacar que hoy muchas AATT esto lo realizan directamente mediante la Gestión de Riesgos de Cumplimiento[3]
Es muy importante que se precisen no solo los montos estimados de recaudación de las distintas acciones a llevar a cabo sino también que se fijen metas en cantidad de acciones a realizar conforme a los distintos tipos de control, ya que fijar metas sólo por montos no garantizará de que las acciones de control lleguen a muchos contribuyentes sino que se llegará a que las auditorias sean extensas en tiempo y se auditen pocos contribuyentes y cada vez se hará más difícil transformar el medio.
Como dije en un trabajo anterior[4] es clave el análisis del contexto de cada país ya que cuando nos enfrentamos a medios donde el incumplimiento es elevado deberíamos priorizar los controles masivos o extensivos por sobre los intensivos, buscando realizar un mayor número de auditorías, rápidas, no con tanta profundidad teniendo como objetivo llegar a más contribuyentes para así poder transformar el medio para que el cumplimiento tributario voluntario aumente.
El sistema de control debe ser único y adecuado a las características del medio en que se aplica, del mismo deben participar todas las áreas de las AATT y debe haber una retroalimentación permanente del proceso para corregir lo que se hizo mal y potenciar los controles exitosos.
Como siempre lo afirmo, las AATT deben realizar estudios sectoriales de evasión para así focalizar aún mejor su estrategia de control, de nada sirve conocer el nivel general de fraude de un país sino conocemos que sectores o que actividades son las que lo están produciendo y cuáles son las maniobras que están realizando sobre todo en crisis como las actuales donde las mismas mutan en forma permanente.
Ahora bien, me permito formular algunas ideas a la hora de reformular el plan anual de control.
En toda crisis siempre hay sectores que han sido ganadores por eso en cada país debería indagarse quienes son. Los sectores vinculados a la salud, provisión de alimentos, tecnologías de la información, comercio electrónico, agricultura, entre otros están obteniendo ganancias en comparación de otros que están seriamente afectados como turismo y ocio, aviación y marítima, automóvil, construcción y bienes raíces, educación presencial entre otros.
Ligado a este punto es importante revisar los cambios que se están produciendo en los hábitos de consumo de los consumidores desde las compras, finanzas, salud, forma de trabajar (ejemplo el teletrabajo), uso de tecnología, entretenimiento, alimentación y transporte, entre otros.
Es decir que las acciones de auditoría se deberían centrar en los riesgos de cumplimiento más críticos y emergentes y en sectores que pueden estar experimentando un auge en los negocios.
Es importante monitorear los contribuyentes más grandes, particularmente aquellos negocios menos impactados o incluso en auge, con el fin de asegurar sus pagos de impuestos a tiempo.
Por otra parte, muchos contribuyentes se verán obligados a cerrar sus actividades o en su caso caerán en procesos de quiebras o concursos, razón por la cual los planes de fiscalización deberían contemplar estos casos buscando celeridad en las actuaciones para resguardar los créditos fiscales adeudados.
Es clave también identificar abusos flagrantes y actividades fraudulentas relacionadas con el coronavirus por ello en la reformulación de los planes de control las AATT también deberían considerar los nuevos riesgos que surgen en el tema del Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo, tal como lo ha alertado el GAFILAT[5], ya que se prevén aumentos de fraudes financieros, estafas, ciberdelitos, delitos vinculados a la corrupción y abusos vinculados a instituciones financieras sin fines de lucro, entre otros.
Muchas AATT han acelerado los procesos de devoluciones y ayudas sociales, lo que dio lugar al aumento del fraude en estos procesos en devoluciones que ya se concretaron, razón por la cual en el plan se debe contemplar una urgente revisión de los mismos.
Para atacar la creciente desigualdad y regresividad de muchos sistemas tributarios es clave ampliar las bases tributarias incluyendo nuevos contribuyentes o captando materia imponible que se encuentra oculta dentro o fuera de cada país, evitando así direccionar los controles siempre al mismo grupo de contribuyentes. Aquí es vital la cooperación entre las AATT, tanto a nivel nacional como internacional.[6]
Comparto lo que se dijo en un reciente evento de la OCDE de acelerar la implementación del intercambio automático de información, abordar de manera efectiva el tema de las opacas estructuras fiduciarias y corporativas (identificar al beneficiario final) e implementar un nuevo enfoque para abordar la evasión fiscal y otros delitos financieros[7]. Si bien alerto que estas actividades no siempre redundarán en recaudación inmediata, pero si seguramente en la mayor progresividad y equidad del sistema tributario.
Las AATT deben utilizar la inmensa información que disponen para realizar acciones permanentes para detectar sujetos no inscriptos, muchos que comercializan mediante comercio electrónico o plataformas digitales permaneciendo ocultos o que se encuentran incluidos de manera incorrecta en regímenes simplificados de tributación.
En temas de Seguridad Social el plan de control debe considerar la creciente importancia del teletrabajo y las plataformas digitales lo que puede llevar al aumento de trabajadores no declarados o remuneraciones omitidas de declarar.
En materia aduanera, todos los países dispusieron medidas transitorias o temporales para afrontar la pandemia y facilitar el comercio, razón por la cual se deben considerar los fraudes de todo tipo que se presentan adoptando en el plan acciones para fortalecer la clasificación, la valoración, el origen y los controles de auditoría posteriores al despacho para combatir así la reducción de los aranceles aduaneros y la falsificación de insumos, medicamentos y suministros médicos.
Como siempre destaco la relevancia de coordinar los distintos tipos de controles, para evitar duplicidades de actuación como para así también evitar las denominadas «zonas de sombra» es decir contribuyentes que quedan al margen de control.
Es importante la imprevisibilidad de los sistemas de control, ya que de esa forma entiendo se optimiza la sensación de riesgo, más en un entorno ligado a la incertidumbre, donde se pronostica que pueden suceder rebrotes del coronavirus, por lo cual es clave revisar en forma permanente los planes de control.
Finalmente, urge también revisar los recursos humanos a afectar a la fiscalización ya que con la aceleración en el proceso de digitalización que produjo la crisis del coronavirus tendiendo hacia una AT Electrónica con oficinas virtuales y el desarrollo del teletrabajo, es muy probable que puedan reorientarse recursos hacia las distintas acciones de control.
Por Alfredo Collosa, Ciat
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